Los vicios de la Ley 1354/09 explicados en el marco del autoritarismo y la ineficacia jurídica

Como lo manifestamos desde las primeras entradas, este blog fue creado a raíz de un sentimiento compartido de indignación, rechazo y condena frente a la incoherencia, deficiencia, inconsistencia, negligencia y cinismo del Concepto del Procurador sobre la constitucionalidad del referendo reeleccionista -http://www.procuraduria.gov.co/descargas/concepto%20referendo1.pdf-. Ayer, estando reunidos en el marco de un Congreso de la Facultad de Derecho de Los Andes sobre los retos del siglo XXI para el Derecho en América Latina, ese sentimiento se tornó en alegría, júbilo, entusiasmo y esperanza por el comunicado de la Corte Constitucional de Colombia que declaró inexequible (inconstitucional) el referendo para la segunda reelección. Este fallo de la Corte es apoyado, acogido, celebrado, aplaudido y estimado profundamente por "Opus-Legis".

Ahora bien, luego del festejo, quisiéramos analizar el extenso proceso donde surgió, se gestó, articuló, financió, promovió, consolidó y finiquitó dicho referendo convocado en la Ley 1354/09. Dejando de lado nuestros sentimientos, vamos a poner en perspectiva, indagar y comparar la intricada, peculiar, enmarañada, burlesca y escabrosa historia de esta iniciativa que buscaba la segunda reelección del Presidente.

Cabe resaltar que en esta historia quedará expuesto y saldrá a la luz el autoritarismo del gobierno Uribe y la ineficacia del Derecho colombiano. Estas dos características del escenario actual colombiano y, específicamente, de su "campo jurídico" las definiremos en lo que sigue; de acuerdo, al capítulo "Derecho y sociedad en América Latina: propuesta para la consolidación de los estudios jurídicos críticos" de Mauricio García y César Rodríguez del libro "Derecho y sociedad en América Latina: un debate sobre los estudios jurídicos críticos". Por "autoritarismo" entendemos, además del "uso frecuente de la fuerza", la búsqueda, el establecimiento y el uso de mecanismos legales que concentran, centralizan y personalizan las funciones del Estado. Específicamente, esta designación se refiere a los funcionarios públicos o líderes políticos que cuentan con la autoridad para emitir o modificar normas jurídicas (como decretos, leyes, reglamentos, etc.) y a las personas encargadas de ejecutar, interpretar y aplicar las normas. De esa forma, el Derecho es creado y ejecutado autoritariamente cuando sus propias normas son incumplidas e, igualmente, cuando algún actor utiliza mecanismos jurídicos sistemática, estratégica y arbitrariamente para asegurar privilegios personales. De igual forma, por "ineficacia" entendemos el incumplimiento extendido y justificado de las normas jurídicas. Esencialmente, hace referencia a la distancia entre las "normas de papel", su aplicación y las prácticas reales. Esta distancia es aumentada cuando los funcionarios públicos y los actores estatales incumplen las normas o simplemente aceptan y toleran su incumplimiento.

Siguiendo estas deficiniciones, pasamos a sustentar de qué forma se manifiesta el autoritarismo y la ineficacia del Derecho en el proceso jurídico del referendo. Esta iniciativa de reforma constitucional fue ideada e impulsada por el Partido de la U. El 10 de octubre de 2007 Luis Guillermo Giraldo, secretario general de este partido, anuncia que: "La U asume directamente la tarea de la recolección de firmas para presentar un proyecto reformatorio de la Constitución, a través de un referendo que permita al presidente Uribe, si así lo desea, presentarse a una nueva elección presidencial en el 2010". El 26 de noviembre de 2007, la U empieza a recolectar firmas que respaldaban la convocatoria a un referendo donde se votaría una reforma constitucional para la segunda reelección de Uribe. Debían entregarse como mínimo 140.000 firmas a la Registraduría para que fuera avalada la creación de un Comité Promotor.

El 12 de marzo de 2008 la U presentó 260.826 firmas y el 13 de marzo puso en marcha una campaña masiva de recolección de firmas. A esta campaña masiva fue vinculada la Asociación Primero Colombia. El Comité de Promotores, encabezado por Luis Guillermo Giraldo, encomendó en esta asociación la contabilidad y el manejo de los fondos. De acuerdo a la Ley 134/94 (Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana o LEMP), estas tareas eran propias del Comité y su incumplimiento sirvió para transferir fondos que superaban los límites legales. Para el 2008 el Consejo Nacional Electoral estableció que el tope global para el gasto en una iniciativa popular era de 335 millones de pesos y el tope para las contribuciones individuales era de menos de tres millones y medio de pesos. Utilizando un préstamo de dicha asociación, el Comité de Promotores gastó más de 2.000 millones de pesos y recibió muchas contribuciones individuales de más de cincuenta millones de pesos. Frente a todas estas maniobras infractoras de la Ley, la ponencia del magistrado Sierra Porto concluyó: "Estas actuaciones además de suponer una transgresión de los mandatos de la LEMP vulneraron los principios constitucionales de transparencia -porque en general toda la actuación fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales-..." (p. 434, http://www.semana.com/documents/Doc-2008_201026.pdf). En este punto es especialmente visible la ineficacia del Derecho colombiano: un partido político cuasi-oficialista con amplia presencia en el parlamento, siendo un empoderado actor del campo jurídico nacional, incumple premeditada, consciente y cabalmente las normas jurídicas que regulan las iniciativas de participación ciudadana. Igualmente, sobresale el característico autoritarismo del campo jurídico nacional, cuando élites económicas, privilegiadas con contratos estatales, utilizan embusteramente un mecanismo de participación ciudadana para concentrar el poder político en un autócrata.

Pese a todas estas irregularidades, el 11 de agosto de 2008 la U presentó a la Registraduría más de cinco millones de firmas, cumpliendo con el requisito legal que exige el apoyo de un número de ciudadanos equivalente al 5% del censo electoral. El 10 de septiembre de 2008, el Partido de la U presentó en el Congreso el proyecto de Ley que convocaba a un referendo reeleccionista. Este trámite legislativo comenzó incumpliendo evidentemente el artículo 27 de la LEMP, el cual exige a estas iniciativas una certificación del Registrador sobre el cumplimiento de los requisitos legales previstos para los mecanismos de participación ciudadana. De esa forma, el Congreso, es decir, la mismísima rama legislativa del Estado procedió a discutir y emitir un Ley inválida. Incluso, un congresista de la oposición (Germán Navas), posteriormente, denunció a 86 representantes a la Cámara por incurrir en el delito de prevaricato al tolerar y transigir los evidentes vicios de la Ley.

Estos son sólo algunos elementos destacables del proceso de referendo reeleccionista. Podríamos también discutir en profundidad las inconsistencias y deficiencias jurídicas del Concepto del Procurador, quien negligente y cínicamente reconoce las irregularidades de la Ley 1354/09, pero siguiendo incoherentes argumentos afirma su respaldo a la convocatoria del referendo. Cabe destacar, los análisis y las críticas realizadas por Rodrgio Uprimny (http://dejusticia.org/interna.php?id_tipo_publicacion=11&id_publicacion=730) y Diego López (Ámbito Jurídico, Nº 291, febrero de 2010). Igualmente, podrían estudiarse los rasgos de autoritarismo e ineficacia expresados en los vicios en el procedimiento legislativo del referendo, tales como: la modificación del texto original que recibió el respaldo de las firmas, las sesiones extraordinarias no publicadas del Congreso donde fue aprobado el proyecto de ley y el votó determinante de cinco representantes de Cambio Radical quienes estaban impedidos para votar por una sanción del Consejo de Control Ético de su Partido.

Juan Pablo Arteaga